2019年以来，针对以往大多不实零报告现象，最高检坚持以记录报告为切入点，狠抓三个规定落实，制定印发《关于建立过问或干预、插手检察办案等重大事项记录报告制度的实施办法》《关于执行三个规定等重大事项记录报告制度若干问题的工作细则》，拓展了重大事项记录报告范围，规范了重大事项填报工作，开发了网上填报系统。

[64]行政法典应当作出一般性规定，符合相关技术要求的电子化文件，与纸质文件拥有相同效力。不过，这些领域法的基本原则可能只适用于行政法的部分领域中，因此，尚未必构成基本原则，而是作为具体原则或者是具有一定普遍性的重要规则。

4.行政程序上产生了电子化、网络化、非现场化、自动化、智能化等发展。另一方面，平台化的数字政府建设又呼吁更加统一和具有一致性的基础行政法律规范，从这个角度看，行政法法典化本身就回应了数字政府建设的需要，形成了法典化与数字政府建设间的双向互动。[42] 国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》(国发〔2016〕51号)第5条：政务信息资源共享应遵循以下原则：(一)以共享为原则，不共享为例外。[27] 马怀德：《行政基本法典模式、内容与框架》，载《政法论坛》2022年第3期，第53页。[30] 《立法法》第五章。

同时，公共数据的权属不仅仅需要界定私法上的所有权、使用权、收益权、处分权，还需要界定其上作为公物的公法性权利，如公共地役权等。（五）行政程序编——程序数字化、相对人选择权与监督纠正机制 数字政府建设对于行政程序实践的影响可以概括为程序数字化，其内容是多层次的，包括电子化、网络化、非现场化、自动化、智能化这五个层次。这简短的理由阐述表明，这一法规之所以需要被纠正，是因为它在没有法律授权情况下做出了越权规定，这是合法性审查解决的实体性问题。

这些机关的备案审查范围和能力有限。这一程序具有专业性、审议性、论辩性等特征，具有容纳法律推理和政治协商的空间。[49]区分这两者，将实质性处理宪法争议的任务从备案审查制度中剥离出来，能够释放出合宪性审查制度建设的空间，更好地建设我国的集中审查模式。概言之，我国的合宪性审查制度应当是由同一机构展开的履行同一个程序、依据同一个标准的集中审查制度模式。

并且，宪法和《立法法》并未规定这就是我国的合宪性审查制度。2018年修改《中华人民共和国宪法》，设立了全国人大宪法和法律委员会，勾勒出以其为中心的合宪性审查制度的雏形。

[8]栗战书：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》，载《人民日报》2022年3月15日，第1版。它虽然不是笔者于本文中论述的同一程序和同一标准，但实现了同一机构，所以也是集中审查。将备案审查与合宪性审查混淆在一起，不利于合宪性审查制度建设。再次，备案审查机构的工作能力较为有限，不支持其自主发现和处理涉宪法问题。

笔者于本文中在厘清备案审查与合宪性审查的各自内容和功能的基础上，以合宪性审查的集中化和建立备案审查的合宪性审查提请机制为主线，重构两者的关系。审查对象包括法律草案以及法律、部分法规等生效立法，它们按照法律规定或按照提请送审。如前所述，备案审查和合宪性审查这两个制度都具有宪法监督的功能，也是全国人大常委会履行宪法监督职责的两个入口。实际上，集中审查并不等于名义上都由全国人大常委会处理，而是指形成了一个完整的闭环的合宪性审查制度程序，它排斥在备案审查程序中进行合宪性审查。

（二）合宪性审查提请机制的内涵 虽然是两个不同制度，但备案审查与合宪性审查之间存在着联系条件：其一，备案审查中有一部分法规存在直接同宪法相抵触的可能。[41]参见王银宏：《通过宪法法院的宪法审查：凯尔森的理论与实践》，载《政法论坛》2015年第4期。

不过，法院在适用法律过程中只拥有一定程度的法律解释权，也不具有对法规的撤销权，所以，法院维护法制统一的功能较弱。[37]参见封丽霞：《制度与能力：备案审查制度的困境与出路》，载《政治与法律》2018年第12期。

作为法律体系的统帅，宪法具有最高的法律效力，与其相抵触的规范性文件无效。换言之，备案审查只是起到了一个转移案件的功能，实际上就是笔者以下将要讨论的提请机制。在这种情况下，只需要解决规范性文件同法律相抵触的问题，就能够解决规范性文件同宪法抵触的问题。不过，它不同于合宪性审查维护政治系统的功能，而是基于立法监督的行政管理型功能。[12]鸭子凫水即表面上看不到工作内容，但实际上具有工作效果。参见莫纪宏：《论行政法规的合宪性审查机制》，载《江苏行政学院学报》2018年第3期。

全国人大宪法和法律委员会一般不直接开展备案审查工作。它有利于解决合宪性审查制度运行效果不彰、程序机制不明确等问题。

[24]参见李忠夏：《合宪性审查制度的中国道路与功能展开》，载《法学研究》2019年第6期。根据《立法法》第96条，全国人大常委会在合法性审查中行使撤销权的理由、依据主要是规范位阶理论中的不抵触理论，但又不限于此，还包括立法中的错误或者瑕疵。

（一）我国合宪性审查制度的集中模式 让备案审查制度包含合宪性审查内容或者承载合宪性审查功能，造成了合宪性审查制度建设的很多难题。例如，2019年中国共产党十九届四中全会通过的决定，提出加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

它是由《立法法》建立起来的立法监督制度，立足于宪法规定的全国人大常委会对规范性文件的撤销权。建立备案审查的合宪性提请机制，可以为合宪性审查制度提供案源，也就为事后的合宪性审查（即针对生效立法的合宪性审查）提供了有效动力。[45]全国人大法工委由于不具有直接的民主属性，在合宪性审查问题上只发挥有限的辅助功能。这一表述存在很大的矛盾性：既然是备案审查过程，何以进行合宪性审查研究？它需要采取何种程序、标准进行合宪性审查？是否意味着进入了一个新的制度程序？这涉及合宪性审查究竟是不是一个独立的制度，是否存在独立的审查标准等基本问题。

目前，我国正在建设由全国人大宪法和法律委员会主导的合宪性审查制度模式。并且，全国人大法工委受权力体制以及考核管理等影响，能否真正有效落实提请机制，也存在疑虑。

然而，在备案审查中直接依据宪法进行审查，存在许多困境。这种维护是具体的，它需要解决规范性文件违反上位法的问题，也需要解决法律违反宪法的问题。

这就不再属于备案审查的功能范畴。第四，合法性审查在保护公民合法权益上发挥了宪法监督功能

几乎没有对试点工作进行过专项检查。此外，理由说明还应包括成本效益分析。宪法专属事项不能授权。这种例示性理解有两个意涵：一方面不能以此否定其他类型的授权，只要其他类型的授权符合宪法理据、具有宪法基础，那么就是合宪的。

具体试点办法只是报送备案，未经实质性审查。这种功能是授权之所以构成宪法规范机制的理据所在。

在程序结构上，保证试点启动由民主决定，试点过程接受民主控制，试点效果交由民主检验，试点方案最终由民主通过，就可在具体事务上实现民主正当和有效治理的耦合。就此而言，授权顺应功能适当原则的指引，以职能实现最优化为导向，在机制上以确定性的宪法决定完成了权力混合领域的职权分配，从而快速澄清模糊状态，实现具体事务的有效治理。

全国人大常委会授出《宪法》第67条未明文列举的职权，应当担负论证责任，必须首先说明所授出的这项职权与其属性和功能相一致，是自身职权。所以，在该判断层次，要考察全国人大及其常委会的授权界限，否则可能会出现越权授权。